INTELLIGENCE, GIORGIO RAGUCCI AL MASTER DELL’UNIVERSITÀ DELLA CALABRIA: “TRA SICUREZZA NAZIONALE, COSTITUZIONE E CONTROLLO DEMOCRATICO, IL SEGRETO DI STATO RESTA UNO DEI NODI PIÙ DELICATI”.
Contributo a cura degli studenti, per gentile condivisione del direttore Mario Caligiuri.
Rende (16.1.2026) – “Il segreto di Stato e le garanzie funzionali” è il tema della lezione tenuta da Giorgio Ragucci, già funzionario presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, al Master in Intelligence dell’Università della Calabria, diretto da Mario Caligiuri.
Ragucci ha esordito affermando l’importanza della trasversalità dell’intelligence, che si materializza in un vasto panorama strategico alla luce degli avvenimenti del nuovo millennio. Difatti, la sicurezza dello Stato ha assunto un ruolo centrale nel dibattito globale, in quanto l’odierna missione dell’intelligence non si limita ad assicurare mezzi di difesa sotto il profilo militare ma si estende alla ricerca della migliori opportunità per l’implementazione del benessere della società e quindi dei cittadini.
L’esposizione è proseguita con un breve disamina in ottica storico normativa. Un aspetto fondamentale in materia è certamente costituito dalla rilevanza che ha sempre assunto la disciplina del segreto, che ha radici profonde, come testimoniano anche primordiali forme di organizzazione sociale. Sotto tale profilo il docente ha richiamato la particolarità rappresentata dalla Serenissima Repubblica di Venezia, in cui venne istituito un apposito Tribunale, il cosiddetto “Consiglio dei dieci”, con il fine di valutare le eventuali violazioni alla disciplina del segreto.
In seguito, nell’esperienza preunitaria si assistette ad una normazione in materia di segreto sull’onda di due opposte scuole di pensiero.
La prima, di ispirazione franco-napoleonica, assumeva l’esistenza dello stato di belligeranza quale elemento costitutivo della fattispecie di reato riguardante la rivelazione del segreto; la seconda, rinvenibile nell’ordinamento del Granducato di Toscana, individuava nell’esistenza dello stato di belligeranza non un elemento costitutivo della fattispecie del reato ma una mera aggravante.
Il neonato Regno d’Italia, erede dello Stato Sabaudo che aveva scelto il modello franco-napoleonico, si attenne dapprima al medesimo modello per poi modificare la norma con il codice Zanardelli del 1889 nel quale lo stato di belligeranza costituiva aggravante ma non elemento costitutivo del reato di rivelazione di segreto.
La disciplina del segreto è stata sempre comunque caratterizzata da un combinato disposto da norme del codice penale e di quello di procedura penale. Ovviamente, in epoca fascista si assistette ad un irrigidimento del sistema.
La promulgazione della Costituzione fece emergere la necessità di valutare la costituzionalità della normativa vigente alla luce del nuovo assetto costituzionale; la Corte Costituzionale, investita della problematica afferente la costituzionalità di alcune norme (nello specifico gli artt. 342 e 352 c.p.p. in relazione alla fase istruttoria del processo relativo al cd. “golpe bianco” ascritto all’ex ambasciatore Edgardo Sogno), fissò alcuni principi con la storica sentenza nr. 86 del 1977. In estrema sintesi, il giudice assumeva che il combinato disposto delle norme potesse costituire, una volta eccepita l’esistenza del segreto (allora denominato politico-militare), una sorta di sbarramento all’esercizio dell’azione penale. La Consulta con la sentenza indicata fissò il principio che la sicurezza dello Stato costituisce interesse essenziale con carattere di assoluta preminenza su ogni altro, in quanto ascrivibile all’esistenza stessa dello Stato. In ragione di ciò, il ricorso al segreto, se finalizzato alla salvaguardia della sicurezza dello Stato, non rappresenta uno sbarramento all’esercizio dell’azione penale. La stessa Corte fissava però un altro principio, cioè che l’opposizione/conferma del segreto dovesse essere posto in capo al Presidente del Consiglio (e non il ministro di Grazia e Giustizia, come sin lì stabilito) e che il potere di opposizione del Governo (in quanto atto di natura meramente politica) dovesse essere controllato in ambito parlamentare.
La soluzione adottata dalla l. n. 801/1977, di pochissimi mesi successiva alla citata sentenza della Corte, individuava in un apposito Comitato parlamentare (il CO.PA.CO., divenuto CO.PA.SIR a seguito dell’approvazione della legge di riforma n. 124/2007), l’organo parlamentare deputato al controllo sull’utilizzo del segreto. Sul punto, Ragucci ha sottolineato come il CO.PA.SIR. potrebbe, per come disegnato dalla legge n. 124/2007, divenire una sorta di “camera di compensazione” in cui trattare con la dovuta riservatezza questioni di sicurezza di rilevanza nazionale che necessitino di controllo in sede parlamentare.
La l. n. 801/1977 che, come detto, recepiva in materia di segreto (che da allora ha assunto la dizione di segreto “di Stato”) gli insegnamenti della Corte Costituzionale, fu anche il primo intervento legislativo pubblicato in G.U. ad occuparsi del settore intelligence, regolamentando le attività degli organismi denominati SISMi e SISDE.
Quella legge non si occupava però in alcun modo della problematica afferente la tutela in ambito penale degli appartenenti ai citati SISMi e SISDe, cui non veniva riconosciuta la possibilità di poter utilizzare una scriminante specifica, potendosi solo fare ricorso alle scriminanti ordinarie previste dall’art. 51 del c.p.
La problematica, ha richiamato Ragucci, venne ben presto sollevata dall’allora Ministro dell’Interno Scalfaro che, in un’intervista del 1984 al Corriere della Sera, teorizzò la necessità di prevedere uno “scudo politico” per gli appartenenti ai servizi, ovviamente per la tutela di comportamenti riconducibili all’espletamento delle proprie attività istituzionali.La soluzione di tale problematica, divenuta oggetto di interventi in vari contesti ad opera di eminenti studiosi (che, in alcuni casi, ricoprivano o avevano ricoperto rilevanti profili istituzionali), si è concretizzata solo con il varo della legge n. 124/2007 che, agli artt. 17 e ss., l’ha affrontata e risolta fissando una normativa precisa che stabilisce ambiti e modalità di utilizzo dell’istituto (denominato “Garanzie funzionali”). Le norme relative a tale scriminante, oltre a stabilire che il P.C.M. può autorizzare – a determinate condizioni e secondo rigide procedure – il compimento di condotte altrimenti previste dalla legge come reato, indicano anche quali sono i reati per i quali non si applica (a titolo esemplificativo, la stesura originale dell’art. 17 escludeva la possibilità di autorizzare condotte per le quali non è opponibile il segreto di Stato, ad eccezione degli artt. 270 bis, 2° comma e 416 bis, 1° comma c.p.). Negli anni, comunque, si sono succedute alcune novelle (da ultimo quelle recate dal d.l. n.48/2025 convertito dalla l. n. 80/2025, il cd. “pacchetto sicurezza”) che hanno significativamente ampliato il campo di applicazione delle garanzie funzionali.
La lezione si è quindi soffermata con l’analisi delle disposizioni in materia di segreto di Stato, per come recate dagli artt. 39, 40 e 41 della l. n. 124/2007 che, accogliendo un’istanza assai condivisa, hanno tra l’altro temporizzato la durata del segreto di Stato fissata in 15 anni eventualmente prorogabile, nel massimo, per altri 15 anni.
Da ultimo il docente ha brevemente fatto riferimento al sistema della “classifiche di segretezza”, anch’esse oggetto di trattazione nella legge n. 124/2007 (che per la prima volta si occupa della materia con norme di rango primario) che stabiliscono ambiti differenziati di conoscibilità delle notizie/documenti, recanti le distinte classifiche di RISERVATO, RISERVATISSIMO, SEGRETO e SEGRETISSIMO, secondo il principio del cd. “need to know”, cioè dell’effettiva necessità di conoscenza per l’espletamento della propria attività istituzionale. In ogni caso, per la trattazione di tale informazioni, è prevista una specifica abilitazione (denominata NOS, cioè Nulla Osta Segretezza) di livello adeguato alla classifica imposta.
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