INTELLIGENCE, MARCO VALENTINI AL MASTER DELL’UNIVERSITÀ DELLA CALABRIA: “PENSARE LE REGOLE DELL’INTELLIGENCE IN UN MONDO CAPOVOLTO”

Contributo a cura degli studenti, per gentile condivisione del direttore Mario Caligiuri.

Rende (27.12.2025) – “Le regole dell’intelligence in Italia” è il titolo della lezione tenuta dal Consigliere di Stato Marco Valentini, già Prefetto di Napoli, Lecco e Grosseto, capo dell’Ufficio Legislativo del Ministero dell’Interno e direttore della rivista “Per Aspera ad Veritatem”.

Valentini ha incentrato il suo intervento sui cicli riformatori che hanno caratterizzato la disciplina dell’intelligence italiana dalla fase post-bellica ad oggi, ponendo in luce i fattori di contesto istituzionali, politici, culturali e sociali, che hanno costituito lo sfondo di un processo oggi volto alla migliore integrazione di questa funzione essenziale per la vita della Repubblica con le regole, i principi e i valori del costituzionalismo democratico.

Argomento, quello appena richiamato, che costituirà il fil rouge di un lavoro editoriale, annunciato come di prossima pubblicazione, che si porrà in ideale continuità con le riflessioni svolte da Carlo Mosca in “Democrazia e intelligence italiana”, edito nel 2018, ed avente ad oggetto il decennale della legge n. 124/2007.

L’intelligence italiana è oggi, appunto, disciplinata a livello primario dalla legge 3 agosto 2007, n. 124, che a ormai quasi vent’anni dalla sua approvazione ha dimostrato, ad avviso del docente, di ben funzionare, per quanto ovviamente, sulla base dell’esperienza, non può escludersi – anzi, come si dirà, vanno auspicati – interventi ulteriori per migliorarne, adattarne e attualizzarne l’efficacia, preferibilmente intervenendo nel corpo della legge stessa e non, come purtroppo è avvenuto finora, in modo frammentario all’interno di diversi veicoli normativi.

In tal senso, alcune proposte risultano già depositate in Parlamento.

Secondo il docente, occorre oggi confrontarsi con un mondo “capovolto”, la cui realtà impone di affrontare anche il tema delle regole alla luce del nuovo e imprevisto scenario globale, al fine di misurare le potenzialità e i limiti delle discipline legali vigenti rispetto ai nuovi bisogni informativi e alla necessità di assicurare l’elaborazione di adeguati quanto indispensabili scenari previsionali.

Valentini sottolinea come qualsivoglia approfondimento sul tema, proprio della sede universitaria e di questo Master in particolare, debba necessariamente muovere dal concetto di “sicurezza” e dalle sue trasformazioni, ricercando anche nel testo costituzionale e nella giurisprudenza della Corte gli elementi essenziali che possono delineare il perimetro della nozione, declinabile oggi sotto il duplice profilo di protezione, ovvero di sicurezza negativa, e di garanzia, ovvero di sicurezza positiva, peculiarmente intesa come garanzia dei diritti.

La sicurezza e in particolare la sicurezza nazionale non costituiscono, ad avviso del docente, una precondizione per l’esercizio dei diritti, rispetto ai quali debbono invece porsi in un’ottica di reciproco bilanciamento; e tuttavia, può ritenersi che la nozione di sicurezza rappresenti una precondizione concettuale per la comprensione del sistema delle regole.

Il percorso che porta al moderno concetto di sicurezza nasce nel diciassettesimo secolo per l’opera notissima e non sempre appropriatamente richiamata di due filosofi inglesi, pionieri delle scienze sociali: Thomas Hobbes e John Locke; attraversa poi l’illuminismo e la Rivoluzione Francese, di conserva con il progressivo consolidarsi dei princìpi fondanti lo Stato di diritto, rule of law.

Fin dall’inizio, il centro di gravità della riflessione è, e non poteva essere diversamente, il rapporto fra autorità e libertà, che impinge ampiamente temi metagiuridici, nella dimensione via via affermatasi che i diritti individuali andavano tutelati anche nei confronti dell’autorità e che soprattutto l’esercizio dell’autorità fosse anche un modo per promuovere le libertà dei cittadini.

Oggi siamo piuttosto consapevoli, anche con il supporto formale di diverse fonti del diritto internazionale e sovranazionale, che negli ordinamenti a costituzionalismo democratico il diritto alla sicurezza dovrebbe essere inteso come intimamente connesso – nell’ottica del contemperamento e del bilanciamento – con l’esercizio degli altri diritti, così superando l’impostazione che vedeva e, da parte di alcuni, ancora vede, la sicurezza come limite, come mero divieto.

La sicurezza può e deve essere presa in considerazione, per altro verso, come bene giuridico da tutelare. L’insegnamento della giurisprudenza costituzionale, che si è occupata di definire l’appartenenza di questo bene, è stata sul punto inequivoca. Il bene sicurezza appartiene allo Stato comunità, non allo Stato apparato. Da ciò derivano notevoli conseguenze, sia in termini di esercizio delle correlate funzioni, che non possono porsi in contraddizione con i diritti fondamentali costituzionalmente tutelati, che di responsabilità del Governo nei confronti del Parlamento.

E’ in tale quadro che va letto e compreso anche uno snodo cruciale, non a caso ripetutamente posto all’attenzione della Corte costituzionale, cioè quello del rapporto tra il sistema intelligence e l’autorità giudiziaria, che si realizza, quanto alle agenzie di intelligence, in modo senz’altro diverso rispetto alle Forze di polizia, che operano – seppure con modus operandi a volte sovrapponibili – esclusivamente per la prevenzione e per la repressione dei reati e nella cornice del codice del processo penale. Come si sa, invece, non è raro che l’attività di intelligence tocchi l’interesse politico dello Stato, e ciò indipendentemente dalla eventuale commissione di reati. E tuttavia, pur attenendo a interessi fondamentali, neppure questa attività di ricerca informativa, anche quando collocata ai limiti, ovvero oltre la legge, resta scevra dalla regolazione. Per converso, si può dire che la previsione di un procedimento autorizzatorio (non esente da controlli) e di una speciale causa di giustificazione per le attività non convenzionali dell’intelligence rappresenti uno dei punti qualificanti della legge di riforma, caratterizzato da un consenso politico, in sede di approvazione, giunto al termine di un lungo e faticoso processo di consapevolezza culturale e istituzionale.

La parola intelligence, osserva poi il docente, identifica nel linguaggio corrente un significato promiscuo. Essa può indicare indifferentemente sia gli apparati, sia la funzione, sia il metodo.

Pur tenendo conto di questo, è possibile affermare che nel nostro Paese registriamo tre principali cicli di regolazione, che si collocano in diversi e assai peculiari passaggi storici.

La prima fase è quella precedente al 1977, l’anno in cui per la prima volta la funzione intelligence è oggetto di regolazione in termini di normativa primaria. Il contesto è, come noto, quello della Guerra Fredda, con una prevalenza dell’attività informativa rivolta al profilo militare e agli scenari politici, anche di carattere interno, correlati all’equilibrio geopolitico internazionale.

L’attività dei Servizi (prima SIFAR, poi SID, entrambi e in successione sciolti) era regolata da disposizioni amministrative, di norma classificate. E’ un periodo opaco caratterizzato da molte ombre. Mentre il sistema politico e lo stesso Parlamento appaiono lontani dal mondo dell’intelligence – piuttosto caratterizzatosi invero come una massiva raccolta di informazioni riservate, non di rado su oppositori politici, nel richiamato quadro internazionale di divisione tra blocchi – l’autorità giudiziaria incontra molti ostacoli nel portare avanti indagini su fatti anche molto gravi che vedono il coinvolgimento di uomini dei Servizi.

La seconda fase è quella della che segue l’approvazione della legge n. 801 del 1977. La “prima riforma dell’intelligence” nasce sotto la spinta di due successive sentenze della Corte Costituzionale e getta le basi di piena integrazione del comparto intelligence nel sistema della sicurezza democratica.

Posta queste principale  e dirimente innovazione, di natura formale ma pregna di significato sostanziale, la legge del 1977 si caratterizza per alcuni aspetti di rilevante importanza, prodromici ad altri e più maturi sviluppi: la chiara individuazione della responsabilità politica, in capo al Presidente del Consiglio dei ministri e rispettivamente per i Servizi operativi ai Ministri dell’Interno e della Difesa; il controllo parlamentare, attraverso la creazione di un nuovo organismo bicamerale con il compito di controllare l’attività dei Servizi; la disciplina del segreto di Stato, di cui per la prima volta viene fornita una, ancorchè generica, definizione legislativa ; l’esclusione della qualifica di polizia giudiziaria per gli appartenenti ai Servizi, in ciò segnando una precisa distinzione tra l’attività d’intelligence e quella di law enforcement.

La terza fase è quella della seconda riforma, riconducibile all’approvazione della legge n. 124 del 2007, di cui si avvertiva la necessità per migliorare il coordinamento, affrontare le criticità, soprattutto nell’attività operativa delle agenzie, emerse negli anni precedenti, ampliare i profili del controllo ed intervenire più in generale su diversi temi rilevanti emersi nel trentennio di vigenza della legge precedente, come ad esempio la disciplina della classificazione amministrativa dei documenti, la temporizzazione del segreto di Stato, la tutela processuale della documentazione d’intelligence, la tenuta degli archivi, e altro ancora.

C’è da chiedersi, a questo punto, come avvertito all’inizio, se a quasi un ventennio dalla seconda riforma, e in disparte gli interventi parziali del 2012 e del 2015, sia arrivato il momento di “riformare la riforma”.

Indubbiamente, depongono a favore di una simile ipotesi – i cui eventuali contorni appaiono comunque limitati, data la riconosciuta bontà dell’impianto vigente – le nuove sfide che la comunità di trova ad affrontare, come quelle poste dalla guerra cognitiva e dalla guerra ibrida, dal cybercrime, dalla minaccia economica e dalla preponderante influenza degli aggregati tecnologici detentori di masse enormi di informazioni capaci di raggiungere l’intero pianeta.

Valentini evidenzia che la necessità di intervenire sulla minaccia cyber pone al momento problemi di coordinamento a causa della vastità della minaccia e della molteplicità di competenze sulla materia che coinvolgono in Italia quattro soggetti: Agenzia per la Cybersicurezza Nazionale, Sistema di Intelligence, Polizia di Stato, Ministero della Difesa, a cui si aggiunge il ruolo di coordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Ci sono poi altre questioni, in parte affrontate nel disegno di legge a firma dell’attuale Presidente del Copasir.

La prima riguarda la direzione politica. Ci si interroga, in particolare, se l’attuale strutturazione del Comitato Interministeriale per la Sicurezza della Repubblica e la non obbligatorietà della nomina dell’Autorità delegata siano soluzioni ancora adeguate o si possa intervenire per migliorare il sistema, ad esempio istituendo un Consiglio per la Sicurezza Nazionale nonché rendendo stabile, e non facoltativa, la nomina dell’Autorità delegata.

Appare invero ormai superato un tema che ciclicamente ritorna, quale la scelta di modello binario o invero fondato su un Servizio unico, tenuto conto che a livello internazionale il modello unico si presenta come situazione del tutto residuale. Piuttosto, non è escluso che la impetuosa evoluzione tecnologica e dell’intelligenza artificiale non ponga prima o poi all’attenzione la necessità di una terza agenzia, specializzata, sulla falsariga di esperienze più risalenti di altri paesi alleati.

Infine, il docente soggiunge che un progetto di riforma potrebbe dire molto di più sul tema cruciale della “cultura della sicurezza” e dei rapporti fra l’intelligence e il mondo della scienza e della ricerca nell’ambito scientifico, criminologico e dei sistemi, anche predittivi, applicati nel campo della ricerca criminologica. Alla “cultura della sicurezza” fa riferimento una norma del 2007 che attribuisce questo compito al DIS, e molto si è fatto in termini di concrete prassi, compresi i rapporti con le Università e le altre istituzioni culturali; tuttavia, anche il campo della ricerca corre velocemente e senza dubbio declinare in modo più puntuale i punti di contatto tra mondo dell’intelligence e mondo della cultura aprirebbe orizzonti di più ampio respiro, riconoscibile dalla comunità, nel quadro di una sicurezza sempre più collettiva e partecipata.

Non c’è contraddizione tra disciplina regolatoria e necessità di mantenere pronta la capacità di risposta a minacce imprevedibili o complesse, conclude Valentini. I cicli che hanno caratterizzato l’evoluzione della disciplina dell’intelligence nel nostro ordinamento ci disegnano una linea che ha teso sempre più a sovrapporsi e ad integrarsi con i principi e i valori costituzionali, nel senso di una realizzazione piena del principio democratico, superando antiche diffidenze e zone d’ombra anche nella percezione diffusa della pubblica opinione. Si tratta di un patrimonio di fiducia, costruito anche attraverso il sistema di regolazione, che non va disperso, ma anzi conservato e se possibile implementato.

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